移民热议:911十年 美国移民政策转型的非常时期

“9·11”事件之后，如何加强安全防范措施、将恐怖分子拒之国门外成为美国面临的最迫切问题之一，也引发了美国国内新一轮的移民政策大讨论。曾负责入境移民事宜的美国前移民局局长麦斯纳女士接受记者专访时称，“9·11”使美国的移民政策遭到猛烈抨击，催生了新的机构，导致了十年来移民政策重心的转移，从而形成了美国移民政策史上特殊的十年。　　“9·11”之后到过美国的人都有类似的经历，入境时排长队等待扫描十个手指的指纹，还要接受海关官员冗长的询问甚至盘查。很多人对美国的第一印象因此大打折扣。多丽丝·麦斯纳在“9·11”之前克林顿政府时期曾任移民与归化局局长七年，她说这些变化都出现在“9·11”之后，是一些不得已而为之的做法。麦斯纳说：“最明显的变化就是(入境)审查程序。审查程序比以前要细致得多。每个到美国的人都要被收集指纹信息。人们都知道，这些指纹信息是要保留的，因此在心理上感到不愉快。在‘9·11’之后的几年，很多人对这些新变化很反感，有时候对(美国官员的)态度也心生反感，感觉美国官员很不友好、充满敌意。”　　麦斯纳于1993年至2000年任职的移民与归化局隶属于美国司法部，该局专门负责处理移民和非移民申请案、外国人出入境、边界巡逻、逮捕并驱除非法移民、难民审查、惩罚非法雇佣等事务。而“9·11”使这一移民政策的执行机关成为众矢之的并直接导致了它的瓦解，美国的移民政策和签证程序也受到普遍的攻击和批评。舆论爆料称，恐怖分子正是利用了美国移民工作的疏漏，19名劫机者中有3个人是逾期滞留，甚至在“9·11”事件之后半年，移民局居然给两名已经丧命的劫机恐怖分子寄去了学生签证。　　麦斯纳说，移民局需要扮演的是两种角色，既要防止破坏分子进入美国，同时又要帮助人才来到美国，而“9·11”的发生使天平发生了戏剧性的一边倒。麦斯纳说：“移民政策在‘9·11’前后发生了戏剧性的变化。以前移民官员虽然一直知道涉及国土安全事宜和相关程序的重要性，但这种认识并没有形成广泛共识，也没有引起相应的重视。这在‘9·11’之后被根本性地改变了。‘9·11’之后，人们发现劫机犯都是拿着合法的签证进入美国的。所以移民局很快成为被质疑的对象，人们追问这一切为什么会发生，日后应该如何避免重蹈覆辙。”　　美国媒体称，“9·11”至少暴露了美国移民政策的明显漏洞，比如边境巡逻和执法力量薄弱；外国人进出境缺乏记录和跟踪；联邦政府各机构信息彼此不共享，缺少各种层面的协调和合作等。鉴于此，美国开始改革和调整其移民政策，应对措施是成立国土安全部，重塑移民机构。2002年11月25日，时任总统小布什签署法令成立了国土安全部，这是自1947年美国国防部成立以来最大规模的一次政府机构调整。移民与归化局并入国土安全部，并被分拆为三个局，分别是公民与移民事务局、移民与海关执法局和海关与边境保护局。麦斯纳说，国土安全部的成立开始了美国移民政策以国土安全为中心的十年。麦斯纳说：“(日后回顾历史时)，这十年会因其与众不同而凸显出来。这是移民政策几乎完全以执法和国土安全为重心的时期。在美国移民历史上，这十年是边境控制上升到空前显要位置的十年。这些议题非常重要，但不应该是全部，不过现实是，这几乎就是全部。”　　麦斯纳目前供职于华盛顿的智库机构“移民政策研究所”。8月，她与三位学者共同发布了一份报告，题为《透过国家安全的棱镜：“9·11”之后主要的移民政策变化》。报告认为，国土安全部的成立是“9·11”之后的重大事件，而且这一部门的重要性还在逐年上升，其预算从2002财年的195亿美元猛增到2010财年的553亿美元。报告还指出，移民事宜是国土安全部的一个支柱，占用了国土安全部40%的人力资源。　　麦斯纳认为，“9·11”之后的移民政策就政府而言，最大的变化是政府机构内大范围的信息共享。麦斯纳说：“(9·11之前)信息共享虽然开始了但很不普及，出于可能侵犯个人隐私权的担忧，共享在很多情况下还是被禁止的。这在‘9·11’之后改变了。‘9·11’之后，人们认为，‘把点连成线’，也就是说政府机构之间共享关于个人的信息是出于对民众的保护。”　　移民政策历来是美国政府和社会关注的一个重要问题。1990年，美国国会通过了《美国新移民法案》，为吸引外国优秀人才敞开了大门。而推动倾向于更宽松政策的移民改革也是历届政府的大计之一。麦斯纳说，移民改革在“9·11”之后陷入停顿，即便十年之后在奥巴马任期内也看不到进展。麦斯纳说：“移民改革被‘9·11’阻碍。当时的布什总统是积极支持移民改革的，但‘9·11’的发生导致政治上很难出台宽松的移民政策，加强边境管理成为占主导的政治情绪。从那以后移民改革一直停滞不前。可以说，移民改革是‘9·11’的一个牺牲品。”　　不过，麦斯纳说，“9·11”虽然叫停了移民改革，但并没有使移民政策走向反方向。麦斯纳说：“不管怎么说，目前的政策并没有阻碍人们移民到美国。总的说来，我们的合法移民数量在‘9·11’之后并没有减少。”　　无疑，“9·11”事件转移了美国当前移民政策的重心，也将影响美国未来移民制度可能发生的重大变化。移民政策应该更严厉还是更宽松，如何对待非法移民，美国国内在这些问题上的辩论已经陷入僵局，但这场辩论的结果将决定美国移民政策的走向。立即咨询